宜良县优化机构编制资源配置进一步加强基层卫生服务体系建设的实践与思考

　　深化事业单位改革，是全面深化改革的一项重点任务。2011年，中共中央、国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，全面启动事业单位改革，今年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅再次印发《关于深化事业单位机构改革试点工作的指导意见》，对积极稳妥推进事业单位改革的总体要求、任务目标及组织实施等重要内容进行了明确。 　　党的十八大以来，宜良县认真贯彻落实中央关于分类推进事业单位改革有关要求，通过科学配置资源，强化事业单位公益属性，加快推进政事分开、事企分开、管办分离，优化布局结构，完善制度机制，强化公益属性，提高治理效能，积极稳妥推进卫生领域事业单位改革，促进新时代卫生事业平衡充分高质量发展，使全县事业单位机构编制配置得到了明显改善，对服务县委县政府中心工作、推动全县经济社会发展起到了积极作用。 　　一、研究背景 　　2003年取得抗击非典疫情胜利后，党和国家高度重视公共卫生服务体系建设，卫生应急管理体系和预案体系逐步建立，同三级医疗服务体系共同筑成我国医疗卫生体系的两大支柱。 　　2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全国，形成了全国性的重大突发公共卫生事件，严重影响人民的生命健康安全。在应对突如其来的新冠肺炎疫情过程中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板和不足。比如，基层公共卫生服务机构投入相对不足，普遍存在能力不强、机制不活、动力不足等问题，公共卫生人才流失比较严重。 　　为适应新冠肺炎疫情防控常态化需要，加快补齐公共卫生服务体系短板，今年来，宜良县委编办着眼完善重大疫情防控、健全公共卫生应急管理体系建设需要，围绕优化机构编制资源配置进一步加强基层卫生服务体系建设这一重大研究课题，在优化医疗卫生资源配置、提升基层医疗卫生服务能力方面进行实践探索和理论研究，以期为领导决策和工作推进提供参考。 　　二、宜良县优化机构编制资源配置进一步加强基层公共卫生服务体系建设的探索与实践 　　（一）基本情况 　　目前，宜良县医疗卫生机构共包括公立医院、公共卫生机构和乡镇卫生院三类，编制人员情况如下： 　　1.公立医院机构情况。宜良县共有县级公立医院3家，其中综合性医院2家：宜良县第一人民医院、宜良县第二人民医院；中医医院1家：宜良县中医医院。3家公立医院事业编制数共427名，实有在编人员364人，编外医护人员713人。 　　2.公共卫生机构情况。宜良县公共卫生机构4家分别为：宜良县疾病预防控制中心、宜良县卫生健康人才服务中心、宜良县妇幼健康服务中心（宜良县妇幼保健院）、宜良县健康教育所（宜良县爱国卫生技术服务中心）。4家公共卫生机构事业编制共100名，实有在编人员85人。 　　3.乡镇卫生院（社区卫生服务中心）情况。宜良县共有9家乡镇（街道）卫生院，无公办的社区卫生服务中心。2012年市委编办实际核准宜良县乡镇（街道）卫生院编制总量285名。 　　按照《云南省委机构编制办公室 云南省卫生厅 云南省财政厅<关于印发云南省乡镇卫生院机构编制标准实施办法的通知>》相关规定，以2019年宜良县基本公共卫生服务对象36.7万人为基数的1‰标准计算，应核准宜良县乡镇卫生院编制数367名，但目前执行的仍是2012年核准的编制总数285名，应核编制数与实际核准编制数存在一定差距，与此同时，随着经济社会发展和医疗卫生服务需求的变化，全县医疗卫生机构还存在高层次专业技术人才“难引进”、基层单位“留不住”、部分事业单位职能单一等问题。 　　（二）实践探索 　　近年来，宜良县机构编制部门采取多种措施，在2020年5月印发《宜良县深化事业单位改革实施意见》，为全县事业单位改革提供制度依据和工作思路。同时依托“1+N”一专多能制度，工作重心下移、工作哨点前置深入开展调研分析，完成县卫生健康局事业单位改革，事业单位数量由20个减少至18个（减少2个），事业编制总数由784名增加至812名（增加28名），涉及调整的事业单位14家，占总数的70%，通过调整提机构编制使用效用，有针对性地解决了部分长期存在的问题，保障全县医疗卫生体系建设稳步推进。 　　1.多措并举，统筹盘活现有编制。一是大力挖潜进一步整合非医疗机构。县委编办先后到县卫健局开展3次专题调研，就机构设置、编制数确定等事业单位改革事项进行指导和交流，将职能交叉、职能单一、职能相近、规模较小、职能弱化的非医疗机构进行整合，收回部分事业编制，全面做好全系统编制资源的统筹调剂，优先保障医疗卫生事业发展需要。二是探索空编收回与管理使用办法。加大跨部门、跨领域统筹调剂编制力度，将全县除乡镇（街道）和脱贫攻坚、应急管理、食品安全、生态环境等4个领域外其他系统的空编按一定比例或全部收回，实行集中管理、统一调配，盘活沉淀低效的编制资源，重点向教育卫生系统倾斜。三是用活用好上级政策。将市委编办下达我县的10名事业编制全部用于保障公共卫生服务机构。四是推动编制向基层倾斜。根据医疗卫生机构布局结构调整、服务人口规模变化、城乡区域人口流动等情况，及时动态调整卫生系统编制，在今年9月刚刚完成的县卫健局事业单位改革中，从县城所在街道和坝区卫生院调整出25个编制，动态补充到4个相对偏远乡镇的卫生院。 　　2.探索创新，建立“控编到局、灵活到院”编制管理模式。在医疗卫生系统编制总量内，在同等供养方式的机构之间，给予医疗卫生主管部门一定的编制调剂权限，建立卫生系统内编制动态调整机制。由县卫健局统筹分配、调剂、使用县域内医疗卫生机构人员编制， 编制调剂在同等供养方式的医疗机构间进行，并需确保乡镇卫生院的编制符合国家、省、市对乡镇卫生院编制核定的标准和要求，编制调整情况在报请县委机构编制委员会研究同意后实施,每年调整不超过1次。通过“控编到局、灵活到院”的编制管理模式，进一步优化资源配置，提高编制管理的科学性和编制使用效益，促进医疗专业技术人员合理流动。 　　3.先试先行，开展管理试点工作。一是开展编制备案制试点。根据《关于印发创新事业单位机构编制管理方式意见的通知》《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》《昆明市人民政府关于印发昆明市“十三五”深化医药卫生体制改革行动计划的通知》等上级文件精神，宜良县于2018年印发《关于加强卫生和计生系统事业单位人事管理工作的通知》，在县第一人民医院、县第二人民医院、县中医医院和县妇幼健康服务中心4家县级医疗机构率先试点编制备案制。按照制度实施方法，在不增加财政供养人数的前提下，按照用人单位原核定编制总数30%范围确定备案编制数额，由县级医疗机构报县卫健局审核，报县人社局备案。备案制人员由用人单位自主公开招聘或引进专业对口的技术人才，在达到一定服务年限并取得中、高级以上职称后分批次纳入编制备案制管理，签订备案制管理用人合同，纳入编制备案制的人员须为单位服务10年以上。 　　该类人员工资及福利待遇除社保外均按照编制内人员标准执行。目前，宜良县第一人民院共实行编制备案制登记2个批次共51人，全部为取得中级以上职称医护人员，其中临床医生30人，占备案制人员总数的60%。编制备案制的试行在引进人才、稳定医疗队伍、激发活力方面发挥了积极作用，成为全县构建医疗卫生体系建设机构编制保障的有效补充。二是开展法人治理结构建设试点。2013年6月，宜良县第一人民医院被确定为云南省事业单位法人治理结构建设的6家试点单位之一，由此开始探索通过建立法人治理结构建设，对公立医院管理体制和治理机制进行制度创新，着力理顺医院办医、经营和监管主体之间的关系，分清职责、权力归位、各尽其职。参照中央和省、市相关工作要求，宜良县制定了《宜良县法人治理结构建设试点工作实施方案》《宜良县第一人民医院章程》等制度文件，在第一人民医院建立了由理事会、管理层、监事会为主要架构的法人治理结构。通过高位统筹推动工作、精细研究理顺“两大关系”、完善章程构建制度载体、注重配套提供立体化支持保障等五个方面推动工作有序开展。 　　4.专项招聘，及时补充新生力量。为贯彻落实中央“六保”“六稳”要求，降低新冠肺炎疫情对高校毕业生就业造成的影响，根据中央和省、市决策部署，宜良县认真做好医疗卫生机构专项招聘工作。一是提前谋划做好统筹准备，精简收回全县其他事业单位现有空编，将党政机构改革和生产经营类事业单位改革中收回的70余名事业编制优先用于保障此次专项招聘。二是全流程做好招聘工作。今年宜良县医疗卫生机构专项计划招聘82人，其中乡镇卫生院45人，公共卫生机构5人，县级医疗机构32人，截至目前，实际共招录42人，其中乡镇卫生院32人，公共卫生机构2人，县级医疗机构8人。后期再根据实际情况开展后续招聘。三是做好编制保障。及时跟进工作进度，做好新招录42名大学应届毕业生编制调整工作，目前已实现全部入编。 　　三、优化机构编制资源配置进一步加强基层公共卫生服务体系建设中存在的问题困难 　　近年来，宜良县通过加大内部挖潜、跨部门跨领域统筹调配等方式，使得全县公共医疗卫生系统机构编制资源配置得到了不断优化，但在加快建立健全符合宜良实际的公共卫生服务体系机构编制保障体制、提高全县应对突发重大公共卫生事件能力水平、满足人民群众就近解决基本医疗卫生服务的需求方面还有一定差距，具体表现在四个方面。 　　（一）机构设置与实际需要契合度不够。由于历史原因，卫生健康系统从上到下对应设置了一些机构，随着经济社会的发展，这些机构已经和目前社会需求不相适应。比如：宜良县卫生学校主要职责是负责乡村医生继续医学教育和培训，核定编制5名，目前在职在编3人，不具备开展全县乡村医生继续医学教育和培训的能力，相关教学和培训业务主要委托昆明医学院校和其他医疗机构开展；又如：宜良县皮肤病防治研究所，核定编制6名，实有在职在编5人，主要从事现有麻风病人的护理和全县麻风病的预防和控制，职责较为单一，工作量不饱和。再如：宜良县人才服务中心卫生分中心除了承担医疗卫生系统人事、财务工作以外，还承担防艾工作，职责履行存在错位情况。 　　（二）公立医院编制配比有差距。目前，宜良县3所公立医院核定床位数1450个，实际开放1564个，按照二级以上公立医院床位数与医护人员按普通病房1:0.4的标准计算，以核定床位数计算需配备编制580名，以实际开放床位数计算，需配备624名，全县公立医院编制总数还达不到医疗卫生行业关于床位与医护人员比的标准。与此同时，由于受全县编制总量限制，公立医院编制总量偏少，在吸引专业人才方面缺乏竞争优势。同时，县域薪酬制度缺乏优越性，薪酬制度不完善，很多专业技术人员在医院经过多年培养后选择跳槽、转行或自主创业，造成全县医疗卫生人才出现短缺、断层和专业结构不合理等情况。 　　（三）乡镇卫生院编制分配不合理。目前，我县乡镇卫生院编制主要按照《云南省乡镇卫生院编制标准》中的人口数核定，随着经济社会发展、交通状况改善、就医观念转变及卫健系统自身的发展，编制数与实际需求不相匹配。比如：宜良县匡远街道中心卫生院处于县城区，人口数量较其他乡镇（街道）多，2012年按照《云南省乡镇卫生院编制标准》核定编制67名，但近年来，随着交通发展带来的便利，城区及周边乡镇人口大部分选择到省级、市级医院和县级综合性医院就医，匡远街道中心卫生院就医人数与辖区人口数量并未呈现正增长，因此编制空缺相对较多。地处偏远的竹山镇、马街镇、九乡乡等乡镇，相较于县城街道和城郊乡镇人口数量少，相应核定乡镇卫生院的编制数也较少，但因辖区人口分散、居住地相隔较远且交通不便，实际到乡镇卫生院就医的群众基数较大，对基层医疗和公共卫生服务的需求反而比县城街道和城郊乡镇大。与此同时，由于之前以辖区人口基数来核定的编制较少，空编数量也相应较少，加之地理位置偏远等因素影响，这些乡镇卫生院吸引力小，对医疗专业技术人员的“引才”“留才”难度更大。 　　（四）法人治理结构建设试点工作推进存在困难。一是理事履职存在“行业门槛”。理事会、监事会人员一般来源于改革单位、主管部门和相关部门（如财政、人社等部门），其中外单位理事、监事大多数由相关部门委派，理事、监事工作多为义务工作，因本职工作等因素影响，受委派理事、监事在参与意愿和责任意识方面都有较大提升空间。另外，医疗卫生行业工作具有较强的专业性，外单位理事、监事由于专业知识、工作经历等原因，实际履职能力有限，议事监督作用有效发挥受到影响。二是“两大关系”未理顺。开展事业单位法人治理结构建设试点工作，目的就在于理顺政府和事业单位、事业单位和社会公众两方面的关系。不少改革单位在弱化政府与公立医院之间的行政隶属关系方面做得不彻底，现代事业单位的决策机构、执行机构和监督机构相对独立、彼此制衡的运行机制还不够完善，一些单位虽然建立了理事会、管理层和监事会的组织架构，但在涉及人、财、物的具体管理方面，依然存在边界不清的情况。三是配套改革尚未实现“步调一致”。法人治理结构是事业单位分类改革的任务之一，试点工作是一项全面综合性改革，涉及到多项政策的调整突破，需要组织、人社、财政等政策制定部门共同推进，仅仅依靠机构编制部门推动试点工作，落实事业单位自主权难度较大。从目前情况看，改革试点的相关配套政策如社会保障、收入分配、绩效工资、人事管理等制度等还没有实现同步，导致试点单位难以完全摆脱现有人事、社保、财政等政策的约束，内部管理具有更多自主权的目标尚未实现。 　　四、优化机构编制资源配置进一步加强基层公共卫生服务体系建设的对策建议 　　建设“中国健康之城”是昆明转型发展的战略抉择，宜良县作为主城功能拓展区，抓好战略的贯彻落实重大意义。为此，在坚持基本医疗卫生事业公益性前提下，宜良县将继续致力于加快全县优质医疗资源的扩容和县域内的均衡布局，优化全县卫生资源配置，提高资源利用效率，进一步促进卫生事业发展，让全县人民群众就近享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务，以优质高效的编制服务助推“健康宜良”建设。 　　（一）优化提升，进一步整合公共卫生机构。建议省、市根据当前经济社会发展趋势和人民群众对医疗卫生服务需求的变化，特别是应对诸如新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件的实际需求，进一步加强对基层的调研和业务指导，对各类公共卫生机构进行有机整合，将职能交叉、职能单一、职能相近、规模较小或职能弱化的事业单位进行整合，对公共服务需求增加、关系公共卫生安全的事业单位在编制调剂中给予倾斜，进一步优化机构设置。 　　（二）突出重点，做好公立医院机构编制保障。目前，各级公立医院在提供基本公共医疗服务中发挥着中流砥柱作用。在医疗卫生体系建设中，给予公立医院必要的编制保障是吸引和留住专业技术人才的重要手段。同时，应积极协调人社、财政、医疗卫生等相部门关进一步探索更为有效的人事和薪酬制度，促进医疗卫生建设，确保医疗卫生事业健康发展。比如：通过明确设置标准，突出加强党的建设，对医院党政后勤管理机构数、领导职数限额和院级领导职数配备作出明确规定，在源头上规范公立医院机构和职数的设置依据；通过调整审批权限，扩大医院办医自主，在推进公立医院规范化建设的同时，兼顾落实公立医院的办医自主权；通过强化监督管理，健全约束机制，做好对公立医院机构编制备案管理和监督工作,适时开展监督检查，评估机构编制执行情况，及时纠正违规调整机构编制行为，确保公立医院机构设置和干部配备不超过核定的限额，严守机构编制管理红线。 　　（三）深化改革，继续创新编制动态管理模式。在上级相关改革精神指导下，积极开展全县医疗卫生系统机构编制管理模式的创新工作，在县级医疗卫生机构不占用乡镇卫生院编制前提下，分编制层级探索“控编到局、灵活到院”管理模式，即：按实际需求分别在公立医院之间、乡镇卫生院之间调剂使用编制，盘活现有编制资源，激发医疗人才队伍内生动力。县级公立医院结合医院自身发展、医疗卫生资源和实际服务人口等情况进行编制调剂；乡镇卫生院编制的调剂，在参照服务人口比例的同时，更注重实际就医人口、交通条件和地域分布等综合因素的考量，进一步提高编制管理的科学性，盘活医疗卫生机构编制，充分发挥编制资源的使用效益。 　　（四）调整经费形式，强化乡镇卫生院经费保障。深入贯彻落实《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》精神，在严格落实乡镇（街道）卫生院编制保障工作的同时，将乡镇（街道）卫生院经费形式由“财政差额补助”调整为“财政全额拨款”。力求通过对全县9家乡镇（街道）卫生院、285名编制的经费形式调整，促使基层卫生服务体系朝向运行高效、服务优质目标迈进，进一步筑牢“维护公益性、调动积极性、保障可持续”的基层运行新机制。 　　（五）做好政策衔接，深化法人治理结构建设试点。一是强化顶层设计，推进配套改革。建议自上而下研究出台更具可行性和操作性的具体配套政策，在法律法规、人事制度、收入分配制度、养老保险制度、财政经费预算等方面形成一系列完善配套政策，使改革工作地位更明确、推进更顺畅、成效更突出。二是做好政策衔接，巩固工作成效。近年来，中央和省、市就加强党对公立医院的领导、健全现代医院管理制度、推动公立医院发展提出了新的要求、出台了新的政策。如2018年中共云南省委办公厅印发《关于加强全省公立医院党的建设工作的实施意见》，要求充分发挥公立医院党委的领导作用，在全省公立医院实行党委领导下的院长负责制，明确公立医院党委职责，把党建工作要求写入医院章程。同时推进公立医院党委领导班子与行政领导班子双向进入、交叉任职，党委班子成员应当按照章程进入医院管理层或通过法定程序进入理事会，医院管理层或理事会内部理事中的党员成员一般应当进入医院党委班子。又如昆明市人民政府办公厅《关于建立现代医院管理制度的实施意见》规定：要完善医院管理制度，制定医院章程，健全医院决策机制、民主管理制度等规章制度，在2018年年底完成医院章程制定、在医院层面成立理事会等。下一步试点工作涉及的相关部门要进一步强化协调，共同做好分析研究，明确事业单位独立法人地位，使事业单位自主管理微观运营事务，通过打通不同政策的“接口”，在不断激发改革动力、完善体制机制、加强党的建设、强化监督管理和完善有关政策法规等涉及法人治理结构建设的重大问题上进行探索和实践，力求推动建立现代医院管理制度早日取得实效，推动试点单位实现依法依章管理和社会参与管理，提升公益服务水平，为分类推进事业单位改革做出有益探索和实践。 　　课题组成员：王熙玲、喻慧勇、左丽娟、王美玲、赵祥磊、资坚强